3. El ordenamiento jurídico-administrativo

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ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

El Ordenamiento Jurídico Administrativo es el conjunto de normas específicamente destinadas a regir la organización y las relaciones de las Administraciones Públicas con los administrados, y de un Orden Jurisdiccional propio: La Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Cuando la Constitución Española establece que "los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" se está refiriendo a la norma administrativa y a los Tribunales Contencioso-Administrativo y no al Derecho privado ni a la Jurisdicción civil.

La Constitución Española consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta la servicio de los intereses de los ciudadanos y de la responsabilidad política del Gobierno, en cuanto que es responsable de dirigirla. Icono de miniesbozo

El derecho administrativo constituye un ordenamiento jurídico. En concreto, el ordenamiento jurídico-administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a la Administración pública.

El correcto entendimiento de la expresión ordenamiento jurídico requiere, sin embargo, alguna precisión. El ordenamiento no es un agregado de normas; el ordenamiento precede a la norma, en el sentido de que una norma es tal por su inserción en un ordenamiento jurídico concreto que la precede –es decir, es anterior a la norma misma- y que la define previamente como “fuente del derecho”. La norma solo tiene sentido, pues, dentro de un ordenamiento jurídico, de un ordenamiento que no es solo un conjunto de normas abstractas, sino que estas normas cobran funcionalidad en un sistema social determinado y en la organización de este sistema social.

En relación con el derecho administrativo, en concreto, debe partirse del dato de que la Administración pública es una organización que está, a su vez, integrada en una organización más amplia: el Estado. Así, según afirma la teoría estatutaria o subjetiva del derecho administrativo, el ordenamiento jurídico-administrativo sería la expresión jurídica de la organización “Administración pública”.

El ordenamiento jurídico se considera, además, una realidad dinámica. Es decir, por una parte, el ordenamiento jurídico es una unidad independiente y diferente de la de las normas, las cuales son normas precisamente por el hecho de integrarse en un ordenamiento. Por otra, es una realidad dinámica, en el sentido de que las normas que lo integran cambian o se modifican, aun cuando el ordenamiento jurídico como tal se mantiene.

Dentro el ordenamiento jurídico, como unidad estructural, coexisten distintas fuentes del derecho: junto con las fuentes formalizadas del derecho (leyes y normas) tienen también un papel muy importante otras fuentes extralegales, como la jurisprudencia, la costumbre y, de forma más especial, los principios generales del derecho. Así, por ejemplo, la Constitución española (CE) admite que, en el ámbito de la Administración, no todo el derecho se encuentra en las Leyes.

Por tanto, existe una pluralidad de fuentes del derecho con la que constituir un sistema jurídico unitario: el ordenamiento jurídico.

Para mantener esta unidad del ordenamiento jurídico hay que considerarlo un sistema cerrado, en el cual, en principio, no caben vacíos. Las lagunas que puedan dejar las normas cuando se consideran aisladamente tienen que integrarse dentro del ordenamiento, que es unitario. Es decir, debe darse respuesta a cualquier situación que se plantee, aunque esta se encuentre en la remisión a otro ordenamiento subordinado del ordenamiento jurídico general. La CE entiende el ordenamiento jurídico con este carácter de totalidad, entre otros, en los artículos 1.1 CE, 9.1 CE y 96.1 CE.

Caracteres generales del ordenamiento jurídico-administrativo

Para resumir los caracteres generales del ordenamiento jurídico-administrativo hay que partir de la premisa de que al derecho administrativo le es de aplicación el sistema general de fuentes del derecho que enuncia el artículo 1 del Código civil  : la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, y la jurisprudencia que complementará el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, sobre esta aplicación del sistema general de fuentes del derecho se producen una serie de especialidades en relación con el derecho administrativo:

1. Estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo: dentro de las fuentes del derecho antes citadas, destaca la peculiaridad del reglamento.

La Administración es la única persona jurídica que tiene atribuida potestad normativa, y la norma creada por la Administración es el reglamento. Un problema capital del ordenamiento administrativo es el de la coexistencia y articulación de la ley con esta norma administrativa, el reglamento. Como se verá más adelante en esta unidad y la siguiente, esta coexistencia y articulación se ordenan alrededor del principio de jerarquía normativa: el reglamento está subordinado en todo caso a la ley; en otras palabras, la ley es superior en rango al reglamento.

Hay que apuntar también que no existe un solo tipo de reglamento, sino que hay una pluralidad de formas reglamentarias, pluralidad que se ordena asimismo mediante una jerarquía interna: decretos, órdenes y otras disposiciones administrativas o reglamentarias inferiores. En relación con estas disposiciones generales, el artículo 51 de la LRJPAC establece que:

“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los estatutos de autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.”

2. Ordenamientos secundarios y normas autónomas. Desde la perspectiva de las fuentes del derecho, cada una de las Administraciones públicas existentes constituye el centro de verdaderos ordenamientos secundarios, dado que -como se ha dicho- el ordenamiento jurídico tiene como correlativo una organización, esto es, una Administración pública concreta.

Estos ordenamientos secundarios, integrados en el ordenamiento jurídico general como partes de un todo, tienen entidad solo en el caso de las Administraciones territoriales, titulares de competencias y potestades generales: Administración local (provincias y municipios), Administración autonómica (comunidades autónomas) y Administración del Estado.

1. Constitución, ley y normas con rango de ley

Ya en el estudio concreto de las fuentes del derecho administrativo, nos encontramos en primer lugar con la CE de 1978 .

La CE tiene el carácter de norma fundamental de todo nuestro sistema jurídico, que regula la organización y las funciones de los poderes públicos y, a la vez, enuncia los derechos fundamentales y las libertades de los ciudadanos. Es la norma suprema de todas las que integran el derecho positivo estatal: es superior en rango jerárquico y es la cúspide del sistema normativo, así como de todos los subsistemas u ordenamientos secundarios que integran aquel.

De este carácter supremo se derivan dos órdenes de consecuencias: la supremacía formal y la supremacía material.

Tocante a la supremacía formal, la CE contiene un conjunto de límites a la actividad de producción normativa; establece el denominado sistema de fuentes del derecho y garantiza la estabilidad de su contenido mediante un acurado sistema de garantías y procedimientos específicos (véase, en concreto, el título X de la Constitución, relativo a la reforma constitucional ).

La CE es, por tanto, el instrumento definidor de las formas de producción de las normas jurídicas, y es también una norma de atribución de potestades normativas: determina los órganos e instancias habilitadas para producir normas jurídicas generales, determina las formas externas bajo las cuales las normas jurídicas se producen (ley orgánica, estatutos de autonomía, decreto ley, decreto legislativo, reglamentos, convenios colectivos, etc.) y define, asimismo, las materias que cada tipo de normas puede regular, estableciendo las materias reservadas en exclusiva a la ley.

Por lo que se refiere a la supremacía material, la CE se configura como la norma de rango superior de todo el sistema normativo, configuración que supone un conjunto de condicionamientos jerárquicos impuestos al resto de normas del ordenamiento jurídico.

Esta supremacía material opera en dos momentos: primero, en el momento de la elaboración y aprobación de las otras normas, de modo que el contenido de estas normas inferiores tiene que ser compatible o no contradictorio con el texto constitucional en su conjunto; y segundo, en el momento de la interpretación y aplicación de estas normas inferiores, que tiene que ser efectuada por los operadores jurídicos –jueces, entre otros- de modo que el resultado de estos procesos sea también compatible o no contradictorio con el texto constitucional en su conjunto. Siendo la CE la norma suprema, es lógico que el proceso de interpretación del resto de normas se haga a partir de esta norma y de forma coherente con ella. En otras palabras, siendo la CE la cúspide de nuestro sistema normativo, su observancia y el respeto a su contenido son condición de validez de las normas restantes.

Cabe resaltar, además, que dicha supremacía material opera también ante el poder legislativo del Estado democrático: la ley es una norma subordinada a un texto de rango superior y está sometida al control de un órgano diferente del poder legislativo, el Tribunal Constitucional (TC), en lo que a su constitucionalidad se refiere.

En segundo lugar, dentro de las fuentes del derecho administrativo, hay que hacer referencia a la ley y a las normas con rango o fuerza de ley.

El término ley se suele utilizar en distintos sentidos. A veces se habla de ley para referirse a toda norma jurídica, y otras veces, en cambio, se utiliza este término como equivalente de norma escrita, sin ninguna distinción por razón de su rango. Ahora bien, el sentido que aquí nos interesa es aquel que refiere el término ley a un tipo especial de norma.

En este sentido concreto, la ley es la norma escrita superior entre todas las normas, y por ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa. Como tal, constituye “la expresión de la voluntad popular”, de acuerdo con el preámbulo de la CE. De esta calidad específica de la ley deriva, más concretamente, su carácter de norma superior: la comunidad actúa en la producción de las leyes mediante los órganos que, según cada sistema constitucional, tienen atribuida su representación política; es decir, los parlamentos. En todos los sistemas constitucionales, los órganos legislativos son siempre los órganos a través de los cuales actúa el principio de representación política superior.

El Estado de derecho consiste precisamente en asegurar el imperio de la ley, norma a la cual se atribuye así su carácter de superioridad. Fuera de la propia CE, la norma superior entre todas las otras es la ley.

Por lo que se refiere a la clase o tipos de leyes, hay que decir que nuestro ordenamiento jurídico reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de ley: leyes orgánicas, leyes ordinarias, decretos ley y decretos legislativos.

Según el artículo 81 de la CE, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los EA y el régimen electoral general y las otras previstas en la CE. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Las leyes orgánicas no pueden ser modificadas o derogadas por leyes ordinarias; no porque estas tengan un rango inferior al de las orgánicas, sino porque la CE les veda el acceso a la regulación de las materias que enuncia el artículo 81 de la CE. Existe, de hecho, una reserva de ámbitos competencias a la ley orgánica por parte de este precepto constitucional. En suma, pues, la relación entre ley orgánica y ley ordinaria es una relación inspirada en el principio de competencia, y no en el principio de jerarquía.

Se entiende por decreto ley toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, concretamente del Gobierno o Consejo de Ministros. Así, el artículo 86 de la CE establece que “en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, los deberes y las libertades de los ciudadanos regulados en el título I, el régimen de las comunidades autónomas ni el derecho electoral general”.

Su denominación califica expresamente a este tipo de norma como de naturaleza híbrida. En primer lugar, es un decreto, por tratarse de una norma dictada por el Gobierno en ejercicio de poderes propios, es decir, en uso directo y unilateral de un apoderamiento constitucional (artículo 86 de la CE). Pero, en segundo lugar, es también ley, es decir, una norma dotada del mismo rango o fuerza que las normas emanadas de las Cortes Generales. Ahora bien, la expresión mixta decreto ley es también reveladora, en tercer lugar, de su carácter singular y excepcional, que no puede utilizarse en cualquier situación, sino solo en supuestos fácticos tasados -necesidad extraordinaria y urgente- y que no puede utilizarse para la regulación de cualquier materia, por tener muchas vedadas. Por otra parte, dado que esta norma implica una ruptura del monopolio del poder legislativo del Parlamento (Cortes Generales), la CE le otorga un carácter provisional, y tiene que ser objeto de confirmación parlamentaria como condición indispensable para el mantenimiento de su vigencia y fuerza para obligar.

En términos generales, las normas que la CE denomina "decretos legislativos” ( véase el art. 85 de la CE) tienen en común con los decretos leyes el hecho de tratarse de normas emanadas del Gobierno (decretos, porque son dictados por el Consejo de Ministros) y estar dotados de rango de ley (legislativos, porque tienen rango de ley). En cambio, se diferencian de aquellos por un dato esencial: los decretos legislativos solo pueden ser emitidos de acuerdo con un previo apoderamiento o habilitación expresa, conferida previamente por una ley emanada por el Parlamento (Cortes Generales o parlamentos autonómicos).

La CE denomina delegación legislativa a este fenómeno de apoderamiento o previa habilitación expresa al Gobierno para dictar normas con rango de ley. La ley que otorga la habilitación se denomina ley de delegación, y el contenido del decreto legislativo se califica como legislación delegada. Ahora bien, la delegación legislativa no supone la transferencia del poder legislativo a la Administración o Gobierno.

Así pues, en relación con el principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 CE), las expresiones fuerza de ley o rango de ley aluden, formalmente, a la posición relativa que un conjunto de normas jurídicas ocupa en la estructura jerárquica del sistema normativo, normas que tienen en común una idéntica subordinación a la CE y una superioridad jerárquica respecto a las normas reglamentarias.

2. El reglamento

2.1. Concepto y delimitación de figuras afines

Se denomina reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración. El reglamento, en relación con la ley, es una norma secundaria, inferior y complementaria.

Como todos los productos de la Administración, el reglamento es una norma que necesita justificación; es decir, sus posibilidades son limitadas y están tasadas. Por tanto, su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos:

A. No se produce el reglamento más que en los ámbitos en que la ley lo permita.

B. No puede dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales.

C. No puede suplir a la ley donde esta es necesaria para regular determinadas materias, esto es, donde exista reserva de ley.

Sobre esta base se articula lo que se conoce como jerarquía normativa o principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), que supone la absoluta subordinación del reglamento a la ley.

Se entiende por potestad reglamentaria, por otra parte, aquel poder en virtud del cual la Administración dicta reglamentos, y, con ello, participa en la formación o creación del ordenamiento jurídico-administrativo. De este modo la Administración no es solo un sujeto sometido a un ordenamiento que le viene impuesto. Tiene la capacidad de formar y de participar, en cierta medida, en la elaboración de las normas jurídicas que integran aquel.

No existe en nuestra Constitución, sin embargo, ninguna reserva material reglamentaria; es decir, no existen materias cuya regulación se reserve exclusivamente al reglamento, a diferencia de las previsiones al respecto existentes para la ley.

Con respecto al Estado español, el fundamento constitucional del poder reglamentario de la Administración es algo evidente en toda la evolución histórica de nuestro constitucionalismo. De acuerdo con el artículo 97 de la CE, quien tiene atribuido expresamente el ejercicio de la potestad reglamentaria es el Gobierno –estatal y autonómico- y la propia CE configura esta potestad como controlable por los tribunales al mismo nivel que cualquier otra actuación administrativa.

2.2. Principios básicos de la relación entre ley y reglamento. La reserva de ley

El principio básico de la relación entre ley y reglamento es la reserva de ley. Este principio significa que solo por ley se pueden adoptar determinadas regulaciones. Dicho en otras palabras: existen materias cuya regulación únicamente podrá realizarse por ley; ciertas materias especialmente importantes deben ser objeto exclusivo de regulación por ley, sin que el poder reglamentario general tenga margen de actuación.

La CE formula de forma sistemática principios de reserva de ley a lo largo de todo su articulado: entre otros, en los artículos 6, 7 y 8, en los artículos 11, 13, 31, 32, 33, 34, 36, 37 y en los artículos 57, 59 y 60. De esta larga enumeración de artículos de la CE se puede concluir que existe una tendencia clara a que los contenidos más relevantes del ordenamiento sean reservados a la ley formal y, por tanto, quedan excluidos de la potestad reglamentaria.

Ahora bien, dentro la CE destaca un precepto básico relativo a la reserva material de ley: el artículo 53.1 de la CE. Según este precepto, los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del título primero vinculan a todos los poderes públicos, y solo por ley, que en todo caso tendrá que respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de los mencionados derechos y libertades.

De este artículo resulta, pues, que todos los derechos y libertades proclamados como fundamentales vinculan a la Administración en cuanto poder público, y esta vinculación es absoluta, en el sentido de que ni por reglamentos ni por decisiones singulares la Administración puede interferir en el ámbito del libre desarrollo individual que estos derechos garantizan.

En suma, el principio de reserva de ley asegura que la regulación de los ámbitos de libertad de los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que estos ámbitos tienen que quedar exentos de la acción del ejecutivo y de sus productos normativos, los reglamentos.

Hay que subrayar, sin embargo, que la reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí excluye que estas remisiones hagan posible una regulación independiente y no subordinada a la ley.